Ostverträge / Ostpolitik

Als Ostpolitik werden die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland sowie die Deutschlandpolitik der Bundesrepublik zwischen 1969 und 1989 bezeichnet,[1] die sich auf die Staaten des damaligen Warschauer Paktes bezogen. Unter den Bedingungen des Ost-West-Konflikts begann die so definierte Ostpolitik mit der sozialliberalen Bundesregierung ab 1969. Diese Politik zielte in einer engeren Wortbedeutung auf Ausgleich mit der Sowjetunion und den osteuropäischen Staaten. In einem weiteren Wortsinn wird auch die Außenpolitik gegenüber der Sowjetunion bzw. deren Nachfolgestaaten und den (ehemaligen), inzwischen postkommunistischen Mitgliedern des Warschauer Paktes ab 1990 als Ostpolitik bezeichnet.

Der Begriff Neue Ostpolitik bezeichnet insbesondere die Verständigungspolitik und die damit einhergehende Umsetzung des von Egon Bahr, zwischen 1972 und 1974 Bundesminister für besondere Aufgaben unter Brandt, festgelegten politischen Prinzips des „Wandels durch Annäherung“ für den Umgang der Bundesrepublik mit der Deutschen Demokratischen Republik und den osteuropäischen Nachbarstaaten. Sie bezeichnet die durch die Ostverträge schrittweise erfolgte Überwindung des Status quo der Politik beider deutscher Staaten bis zum Beginn der friedlichen Revolution in der DDR im Jahre 1989. Mit „Überwindung des Status Quo“ ist in diesem Zusammenhang das Ziel gemeint, das bis 1990 gültige Wiedervereinigungsgebot in der Präambel des Grundgesetzes zu erfüllen („Das gesamte Deutsche Volk bleibt aufgefordert, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden.“).

Ein wichtiges Pendant zu dieser Politik war in der Regierungszeit von Bundeskanzler Helmut Kohl die Politik von Michail Sergejewitsch Gorbatschow, Generalsekretär der KPdSU von 1985 bis 1991, die einer der zur Wiedervereinigung Deutschlands führenden Faktoren war.

Vorgeschichte

Nationalsozialismus

Ausstellung „Planung und Aufbau im Osten“ im Jahre 1941.

Im nationalsozialistischen Deutschland hatte der Begriff „Osten“ keine allgemeingültige Ausformulierung erhalten. Vielmehr wurde der Begriff offen gehalten „für allerlei Assoziationen und Konnotationen und erhielt seine Definition immer erst im konkreten Kontext“.[2] Bezogen wurde der Begriff zumeist auf alle Gebiete des ehemaligen Zarenreichs (ohne das als „nordisch“ bezeichnete Finnland), gelegentlich auch auf die osteuropäischen slawischen Gebiete (ohne Baltikum und Kaukasus), wobei die Begriffe „Russland“ beziehungsweise „Großrussland“ oftmals synonym für diese Gebiete und Völkerschaften benutzt wurde.[2] Insgesamt bestand in der nationalsozialistischen „Ostpolitik“ ein Pluralismus von Konzeptionen. Andreas Zellhuber verwies auf eine von Klaus Hildebrand durchgeführte Studie, in der er insgesamt vier größere außenpolitische Positionen innerhalb der NSDAP beschrieb:[3][4] 1. das Konzept einer „großen Ostlösung“, das von den „wilhelminischen Imperialisten“ um Franz von Epp, Hjalmar Schacht und Hermann Göring vertreten worden sei; 2. ein weiteres Konzept der „revolutionären Sozialisten“ des „linken“ Parteiflügels um Joseph Goebbels, Gregor Strasser und Otto Strasser (→ Nationaler Sozialismus); 3. dann das Konzept der „radikal-agrarischen Artamanen“ um Heinrich Himmler und Walther Darré sowie 4. das Programm von Adolf Hitler. Hildebrand beschrieb die Rolle des NS-Chefideologen Alfred Rosenberg in diesem Zusammenhang als Hitlers „Ideengeber“.[3] Rosenberg war von Beginn an einer der führenden außenpolitischen Theoretiker der NSDAP. In seinen frühen Schriften popularisierte er das Schlagwort vom „jüdischen Bolschewismus“ und wurde „sehr schnell zu einem, wenn nicht dem Ostexperten der ›Bewegung‹“.[5][6] In den 1920er- und 1930er-Jahren hatten die Unterschiede in der Wahrnehmung des Ostens indessen noch kein politisches Gewicht. Das Ziel, das in Verbindung mit Vorstellungen von geometrischer „Unendlichkeit“ eine gemeinsame „Ostpolitik“ konstituierte, blieb bis zum Ausbruch des Zweiten Weltkriegs „utopisch-irrational“.[4][7]

In ideologischer Hinsicht war die deutsche Ostpolitik in der NS-Zeit allgemein auf völkischen, antisemitischen, antibolschewistischen und rassistischen Denkweisen gegründet. Während des Zweiten Weltkriegs, im Frühjahr 1940, arbeitete das Reichssicherheitshauptamt (RSHA) unter Mitarbeit von Konrad Meyer eine erste Fassung des Generalplan Ost aus, in dem nationalsozialistische Denkweisen konkretisiert wurden.[8] Die späteren Varianten des ersten Entwurfs sahen eine Politik der „Germanisierung“ von Ostmitteleuropa und von Bevölkerungsverschiebungen in West- und Südeuropa vor.[8] Im Zuge des Angriffs auf die Sowjetunion im Juni 1941 wurde in den besetzten Ostgebieten neben einer Militärverwaltung eine „Zivilverwaltung“ eingerichtet, die unter der Schirmherrschaft von Alfred Rosenberg und dem von ihm geleiteten Reichsministerium für die besetzten Ostgebiete (RMfdbO) stand. In enger Kooperation mit dem RMfdbO arbeiteten insbesondere das RSHA, das Reichsjustizministerium, das Reichsministerium des Innern und das Auswärtige Amt. Im April 1942 wurde der bis dahin vom RSHA ausgearbeitete Generalplan Ost von Mitarbeitern des RMfdbO, insbesondere von Erhard Wetzel, kritisch analysiert, wobei das darin formulierte Ziel der Kolonialisierung Ostmitteleuropas auf Wetzels „vorbehaltlose Zustimmung“ stieß.[9] Auf der Grundlage der Rassendoktrin sah der Generalplan Ost vor, den Anteil der städtischen Bevölkerung in den Kolonisationsgebieten erheblich zu reduzieren. Vorrang sollte demgegenüber die landwirtschaftliche Besiedlung haben.[10] Nach der Niederlage in der Schlacht von Stalingrad erlahmte speziell das Interesse von Himmler an einer endgültigen Fassung des Generalplan Ost, dennoch wurden die Arbeiten daran intensiv vorangetrieben. Parallel zum Holocaust sowie der Politik gegen die slawische Bevölkerung in Europa wurden im Rahmen des Generalsiedlungsplans in einigen Gebieten Osteuropas versuchsweise Deutsche angesiedelt; ein Projekt, das aufgrund der Kriegsereignisse und Widerstände in der einheimischen Bevölkerung scheiterte.[11]

Ost-West-Konflikt

Mit dem Zusammenbruch des Nationalsozialismus im Jahre 1945 und einschneidenden globalen Veränderungen in der internationalen Politik nahm die bis dahin verfolgte Rassen- und Kolonialpolitik ein endgültiges Ende. Von den Alliierten wurde Deutschland 1945 in vier Besatzungszonen aufgeteilt, am 23. Mai 1949 wurde die Bundesrepublik Deutschland gegründet und am 7. Oktober 1949 die Deutsche Demokratische Republik (DDR). Von diesem Zeitpunkt an war Deutschland zweigeteilt (→ Deutsche Teilung). In der Folge setzte ein historisch folgenreiches Spannungsverhältnis beider Staaten ein, das seitdem unter dem Begriff „Ost-West-Konflikt“ beschrieben, analysiert und diskutiert wird. Beide Konfliktparteien warfen sich bis zur Wiedervereinigung Deutschlands im Jahre 1990 gegenseitig das Verfolgen von „falschen politischen Ideologien“ vor, wobei sich die Schärfe dieser Auseinandersetzung bis zur Wiedervereinigung erheblich reduzierte. Aus der westlichen Perspektive wurde bis dahin primär der gezielte Kampf gegen den Kommunismus und das damit verbundene Ideal einer Zentralverwaltungswirtschaft geführt. Und von östlicher Seite aus wurde – insbesondere in Anlehnung an marxistische Theorien – primär ein ideologischer Kampf gegen den Kapitalismus geführt. Auf dem Hintergrund dieser Entwicklung erforderte die Ostpolitik ein besonderes diplomatisches Geschick beider Konfliktparteien in Richtung einer gegenseitigen Annäherung. Mithilfe eines „back channels“ (Wjatscheslaw Jerwandowitsch Keworkow) wurde die direkte Kommunikation zwischen der Führung der Bundesrepublik und der Sowjetunion Ende der 1960er-Jahre etabliert.

Als einer der zahlreichen Konfliktpunkte stellte sich in den nachfolgenden Jahren beispielsweise der westdeutsche Anspruch der Bundesregierung heraus, Gesamtdeutschland allein zu vertreten. Dieser Anspruch fand indessen nur vorübergehend Beachtung. Die DDR als ein in Westdeutschland kritisierter und unter den Siegermächten des Zweiten Weltkriegs umstrittener, aber dennoch existierender zweiter deutscher Staat wurde verstärkt von neutralen Ländern und von Staaten der Dritten Welt diplomatisch anerkannt.

Regierung Adenauer

Bereits unter der Regierung Konrad Adenauers änderten sich die spannungsreichen Vorzeichen der westdeutschen Ostpolitik in Richtung einer Verständigungspolitik. Im Jahre 1955 nahm die Bundesrepublik Deutschland erstmals diplomatische Beziehungen mit der Sowjetunion auf und schloss mit ihr 1958 ein Wirtschafts- und Repatriierungsabkommen.[12] Die 1955 verkündete Hallstein-Doktrin schloss diplomatische Beziehungen zu allen Staaten aus, die die DDR anerkannten.

Im März 1958 versuchte Kanzler Adenauer einen ersten Ansatz zu einer neuen Ostpolitik: Ohne Beachtung der Öffentlichkeit sondierte er bei Botschafter Andrei Andrejewitsch Smirnow, ob die Sowjetunion nicht der DDR den Status Österreichs gewähren könne, das heißt, freie Selbstbestimmung bei international garantierter Neutralität. Von der Möglichkeit einer Wiedervereinigung war keine Rede, Adenauer betonte, er betrachte die Sache „nicht vom Standpunkt des deutschen Nationalismus“. Offenkundig war er bereit, das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes hintanzustellen, wenn sich nur die Lebenssituation der DDR-Bürger verbessern ließe. Der Versuch blieb ohne Erfolg.[13] Kurz darauf setzten allerdings neue prägende Konflikte ein. Dazu gehörten vor allem die Berlin-Krise seit 1958, der Mauerbau von Seiten der DDR im Jahre 1961 und die Kubakrise von 1962.[12] Gleichzeitig setzte bei den Supermächten ein globaler Bewusstseinsprozess hinsichtlich der Problematik der Atompolitik und der bereits in diesen Jahren erzielten atomaren Pattsituation ein. Das führte seit 1962 wiederum zu einer Fortführung einer vorsichtigen Politik der Kontaktaufnahme mit den osteuropäischen Staaten Rumänien, Bulgarien, Ungarn und Polen, insbesondere durch die Errichtung von bundesdeutschen Handelsmissionen.[12] Diese Staaten wurden deshalb als geeignete Verständigungspartner betrachtet, weil sie die politische Unabhängigkeit von der Sowjetunion anstrebten. Das Unternehmen scheiterte, weil die mit der DDR verbundene besondere Problematik in diesem Diskurs völlig ausgeklammert wurde, aber auch deshalb, weil die Kontakte mit Rücksicht auf die Hallstein-Doktrin und starke Kräfte aus dem Kabinett Adenauer unterhalb der Ebene diplomatischer Beziehungen geblieben waren. Die Folge war eine Abwehrreaktion des gesamten Ostblocks.[12]

„Neue Ostpolitik“

Gedenktafel am Haus Pücklerstraße 42, in Berlin-Dahlem

Der Historiker Heinrich August Winkler teilt die Regierungszeit der Bundeskanzler Willy Brandt und Helmut Schmidt in zwei Phasen ein:

Phase 1 habe bereits 1963, in der Amtszeit Willy Brandts als Regierender Bürgermeister von West-Berlin, begonnen. Die „Neue Ostpolitik“ sei der Einsicht gefolgt, dass man die Realität von zwei Staaten in Deutschland erst einmal anerkennen müsse, wenn sie langfristig überwunden werden solle. Die Einsicht, dass man den Status quo anerkennen müsse, sei auf ganz Europa übertragbar. Um über die Ost-West-Spaltung hinauszukommen, habe man ihr in einem ersten Schritt Rechnung tragen müssen. Diese Politik habe Brandt in enger Abstimmung mit den westlichen Verbündeten auch als Bundeskanzler umgesetzt; sie habe 1975 zur Unterzeichnung der Helsinki-Schlussakte geführt.

Mit der Schlussakte habe Phase 2 der bundesdeutschen Ostpolitik begonnen. In ihr sei es um die Sicherung und Weiterentwicklung dessen gegangen, was in Phase 1 für das geteilte Deutschland durch Entspannung erreicht worden sei.[14] Nach dem Regierungswechsel 1982 setzte die Regierung Kohl im Wesentlichen die Ostpolitik der sozialliberalen Koalition fort.

Begünstigende Faktoren

War die Politik des gegenseitigen Verständnisses in den 1960er Jahren weitgehend durch einen Mangel an geistiger Mobilität und Verständigungsbereitschaft sowohl des westlichen als auch des östlichen Blocks geprägt, so begünstigten am Ende dieses Jahrzehnts einige internationale politische Entwicklungen die Wiederaufnahme der diplomatischen Gespräche. Zu diesen begünstigenden Faktoren werden vor allem gezählt, dass die Sowjetunion mit dem Einmarsch in die ČSSR (mit dem Ergebnis der Beendigung des „Prager Frühlings“) 1968 den eigenen Staatenblock stabilisieren konnte, die Zuspitzung des chinesisch-sowjetischen Konflikts durch die sowjetische Truppenverlegung an die chinesische Grenze sowie der sowjetische Bedarf an westlicher Technologie und der Import entsprechender Technik zur Modernisierung der eigenen Volkswirtschaft.[12] Die Benennung dieser Hintergründe galt lange Zeit als hinreichend für eine Analyse der Politik der Bundesrepublik, die weithin während der Regierungszeit der sozialdemokratischen Bundeskanzler Willy Brandt und Helmut Schmidt als „neue Ostpolitik“ bezeichnet wurde.

Zu den langfristig wirksamen Ursachen der (viele Jahre lang in Deutschland fast ausschließlich positiv bewerteten) Ergebnisse der Ostpolitik der Bundesrepublik gehört auch der Prozess der imperialen Überdehnung der Sowjetunion. Hannes Adomeit beschrieb 2016 diesen Vorgang.[15] Die Sowjetunion habe nach 1945 einen „zweiten Ring“ aus Staaten in ihrem Einflussbereich erhalten, der aus den nicht zum Staatsgebiet der Sowjetunion gehörenden Staaten des späteren Warschauer Paktes bestanden habe. Das habe, so Adomeit, die geopolitischen Fähigkeiten der Sowjetunion überfordert. Auch die DDR habe sich ebenso wenig wie die Sowjetunion der Globalisierung anpassen können, Modernisierung und Innovation seien ausgeblieben, die Kosten für die DDR und für den Erhalt des Imperiums insgesamt zu hoch geworden. 1988/89 seien dann in den Staaten des Warschauer Pakts die kommunistischen Regime kollabiert; zugleich sei die Sowjetunion wirtschaftlich immer deutlicher verfallen.[16] Diesem Prozess habe Michail Gorbatschow nach seinem Amtsantritt als Generalsekretär der KPdSU ab 1985 durch Reformen entgegenwirken wollen. Stattdessen habe am 26. Dezember 1991 die Sowjetunion zu existieren aufgehört, nur fünfzehn Monate nach der deutschen Wiedervereinigung.

Das neue Politikkonzept

Bereits im Juli 1963 plädierten Egon Bahr und Willy Brandt auf Vorträgen in der Evangelischen Akademie Tutzing für einen Wandel durch Annäherung.[17] Das neue Entspannungskonzept bildete sich im ersten Kabinett von Bundeskanzler Willy Brandt heraus. Das Besondere an diesem politischen Konzept war, dass nicht nur kurzfristig oder mittelfristig ein spezifischer Konsens ins Blickfeld genommen wurde, sondern eine langfristige Annäherung, wenn nicht sogar eine Konvergenz der Gesellschaftssysteme von Ost und West, angestrebt wurde.[12] Politisches Instrument dieser Politik war die Konzentration auf gemeinsame Interessen, weshalb insbesondere die globale Friedenssicherung (atomare Risikominderung), allgemeine humanitäre Erleichterungen und die Möglichkeit der beidseitigen Akzeptanz des territorialen und machtpolitischen Status quo im Hinblick auf die Konferenzergebnisse von Jalta als ein – mehr oder weniger legitimes – Faktum in den Fokus beider Konfliktparteien geriet.[12]

Konkretisierung des Konzepts

Auf der Grundlage des neuen, gemeinsamen politischen Konzepts wurden zahlreiche Maßnahmen geplant, wie vor allem die Fortführung von Gesprächen[18] (politisch, ökonomisch und sozial), die Überwindung der deutschen Teilung und die Entwicklung einer gesamteuropäischen Friedensordnung.[12] Gegen Ende 1969 wurden diese Ideen konkret, indem

    die DDR zwar nicht völkerrechtlich, aber staatsrechtlich als einer der „zwei Staaten in Deutschland“ („füreinander nicht Ausland“)[19] im Sinne einer gemeinsamen Nation anerkannt wurde

    der ehemals westdeutsche Alleinvertretungsanspruch für alle Deutschen, der die Bevölkerung in der DDR bis dahin mit einschloss, aufgegeben wurde

    die DDR in die Entspannungspolitik bewusst mit einbezogen wurde

    die vom Ostblock geforderte gesamteuropäische Sicherheitskonferenz (KSZE) auch von westlicher Seite als ein positives politisches Instrument betrachtet und angenommen wurde

    der Atomwaffensperrvertrag unterzeichnet und ein Kurswechsel in Richtung atomarer und konventioneller Abrüstungspolitik eingeleitet wurde

Die verhandelten politischen Grundsatzentscheidungen wurden dementsprechend gegen Ende 1970 im Moskauer Vertrag und im Warschauer Vertrag festgehalten. Zunächst wurde die Neue Ostpolitik skeptisch beäugt, vor allem von der CDU/CSU, die in der Politik einen Gegensatz zu der von Adenauer geförderten Westanbindung und -integration sah. Die damalige Opposition bekämpfte daraufhin die Vertragspolitik der Regierungskoalition aus SPD und FDP mit der Begründung, Leistung und Gegenleistung seien nicht ausgewogen. Später betrachteten alle im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien die abgeschlossenen Verträge als Grundlage ihrer Deutschland- und Ostpolitik.

Bilaterale Phase 1971–1973

Weitere bilaterale Konkretisierungen der neuen Ostpolitik zeichneten sich in den Jahren 1971 bis 1973 nach den symbolischen, aber noch ergebnislosen Erfurter und Kasseler Gipfeltreffen 1970 zunächst bezüglich der innerdeutschen Beziehungen ab. Nach dem politischen Sturz von Walter Ulbricht, dem Staatsratsvorsitzenden der DDR, wurde am 3. September 1971 das Vier-Mächte-Abkommen über Berlin geschlossen. Somit wurden von Seiten der DDR und der Sowjetunion erstmals seit 1945 der ungehinderte Transitverkehr von bundesdeutschen Bürgern auf der Straße, der Schiene und auf dem Wasserweg nach Berlin sowie die bestehenden Verbindungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Berlin garantiert. Bei der Bundestagswahl am 19. November 1972 erhielt die SPD (bei einer Rekord-Wahlbeteiligung von 91,1 %) erstmals mehr Wählerstimmen als die CDU/CSU; der praktisch unterschriftsreife Grundlagenvertrag wurde als ein Triumph der Ostpolitik des Kabinetts Brandt I gesehen.[20]

Es folgten einige weitere Ostverträge, wie z. B. Ende 1972 der Grundlagenvertrag, in dem das Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR neu festgelegt wurde. Bundeskanzler Willy Brandt berief Egon Bahr zum Bundesminister für besondere Aufgaben im Kabinett Brandt II. Ende 1973 wurde der deutsch-tschechoslowakische Vertrag (Prager Vertrag) unterzeichnet, mit dem die Nichtigkeit des Münchner Abkommens von 1938 über die Abtretung des Sudetenlandes erklärt wurde.

Unterzeichnung der Schlussakte von Helsinki mit Helmut Schmidt, Erich Honecker, Gerald Ford und Bruno Kreisky, August 1975.

Die Verhandlungen im Zuge des Vier-Mächte-Abkommens hatten die Deutschen in Ost und West ermutigt, das Verhältnis zwischen den beiden deutschen Staaten zu entspannen. Auf der Grundlage dieser allgemeinen positiven Erfahrungen konnte die Entspannungspolitik wie geplant fortgesetzt werden. Dies änderte jedoch nichts daran, dass die innerdeutsche Grenze, insbesondere die Berliner Mauer, weiter ausgebaut und perfektioniert wurde. Der DDR-Schießbefehl blieb bestehen und die Stasi vertuschte weiterhin Tote und Verletzte an der Mauer, damit das Ansehen der DDR im In- und Ausland nicht beschädigt wurde.

Nach der bilateralen folgte eine multilaterale Phase. Die MBFR-Abrüstungsverhandlungen wurden im Oktober 1973 begonnen und im Februar 1989 erfolglos beendet. Die KSZE-Konferenzen begannen im Juli 1973 und wurden im November 1990 mit der Charta von Paris beendet. Im Mai 1974 kam nach dem Rücktritt von Brandt eine neue sozialliberale Koalition, das Kabinett Schmidt I ins Amt; Helmut Schmidt und Hans-Dietrich Genscher lösten Willy Brandt und Walter Scheel ab. Die bis dahin mit der Ostpolitik verbundene politische Euphorie endete nach diesem Wechsel.[12] Die Begeisterung für Willy Brandt und seine Politik, die zu vielen Neueintritten in die SPD geführt hatte, ging vor allem durch die Entscheidung Helmut Schmidts, dem NATO-Doppelbeschluss vom 12. Dezember 1979 zuzustimmen, teilweise in offene Gegnerschaft zur Politik der sozialliberalen Koalition im Bund über.

Ostverträge: Ein Überblick

Ostverträge 1963–1973

Die in den Ostverträgen festgelegten Grundsätze lehnen sich an das Völkerrecht an.[21] Aufgrund der in diesen Verträgen enthaltenen Vereinbarungen auf gegenseitigen Gewaltverzicht werden sie auch mitunter als Gewaltverzichtsverträge bezeichnet.

    Moskauer Vertrag am 12. August 1970

    Warschauer Vertrag am 7. Dezember 1970

    Viermächteabkommen am 3. September 1971 (Inkrafttreten des Abkommens und der ergänzenden Vereinbarungen am 3. Juni 1972)

    Protokoll über den Post- und Fernmeldeverkehr am 30. September 1971 (Abkommen am 30. März 1976)

    Transitabkommen am 17. Dezember 1971

    Vertrag über den Reise- und Besucherverkehr am 20. Dezember 1971

    Verkehrsvertrag 26. Mai 1972[22]

    Grundlagenvertrag am 21. Dezember 1972 (Inkrafttreten am 21. Juli 1973)

    Prager Vertrag am 11. Dezember 1973

Das Bundesverfassungsgericht wies Beschwerden, die eine Verletzung der Grundgesetzartikel 6, 14 und 16 durch die Zustimmungsgesetze zu den Ostverträgen rügten, als unzulässig zurück;[23]

Ergebnisse der „Neuen Ostpolitik“ bis 1990

Unter Bundeskanzler Willy Brandt wurde die Hallstein-Doktrin, die bis dahin in der Außenpolitik galt, aufgegeben. Zum Themenkomplex „Bundesrepublik Deutschland / Deutsche Demokratische Republik / Deutsches Reich bzw. Deutschland als Ganzes“ stellte das Bundesverfassungsgericht am 31. Juli 1973 fest:[24]

    Die Bundesrepublik Deutschland bleibt nach wie vor völkerrechtlich identisch mit dem Deutschen Reich, das zu keinem Zeitpunkt ab 1945 „untergegangen ist“, und ist somit kein Rechtsnachfolger des Deutschen Reichs, das quasi nur einen neuen Namen erhalten hat.

    Nur durch die Bundesrepublik bleibt die staatsrechtliche Kontinuität erhalten; nur durch sie wird die Kontinuität fortgeführt.

    Die DDR wird zwar staatsrechtlich (als Staat) anerkannt, bleibt jedoch auch zukünftig ein Teil (Gesamt-)Deutschlands, für das die „Vier Mächte“ (die Siegermächte des Zweiten Weltkriegs) zuständig bleiben, ist aber für die Bundesrepublik trotz der Einrichtung Ständiger Vertretungen beider Staaten im jeweils anderen Teil Deutschlands kein Ausland.

    Da das Deutsche Reich nie „untergegangen“ ist und es daher auch zwischen 1945 und 1949 deutsche Staatsbürger gab, ist die deutsche Staatsbürgerschaft als Kategorie erhalten geblieben. Nach der Auffassung des BVerfG waren auch „sogenannte DDR-Bürger“ immer deutsche Staatsangehörige.

Durch das Urteil wurde die Gefahr gebannt, dass die „Neue Ostpolitik“ als Ganze oder wesentliche Teile von ihr wegen fehlender Verfassungskonformität nicht mehr hätten weiterbetrieben werden dürfen.

Die Bundesrepublik Deutschland trat ebenso wie die Deutsche Demokratische Republik am 18. September 1973 als 133. und 134. Mitgliedstaat den Vereinten Nationen (UNO) bei. Mit ihrer Auflösung aufgrund des Beitritts zur Bundesrepublik endete die UN-Mitgliedschaft der DDR zum 3. Oktober 1990,[25] ebenso ihre Mitgliedschaft im Warschauer Pakt und im Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe.

Durch den Zwei-plus-Vier-Vertrag wurde endgültig die Oder-Neiße-Grenze als Ostgrenze Deutschlands festgelegt. Am 3. Oktober 1990 traten die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen sowie der Ostteil Berlins der Bundesrepublik Deutschland bei. Mit der Vergrößerung des Staatsgebiets der Bundesrepublik Deutschland wurden zugleich die Gebiete der Europäischen Gemeinschaft und der NATO vergrößert.

Kritik

Bis 1990

Rainer Barzel, später Vorsitzender der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, entwarf 1963 ein Gegenmodell zu Egon Bahrs Konzept des „Wandels durch Annäherung“. Es ging (anders als Bahrs Modell) vom zwingenden Scheitern des Kommunismus aus. Die deutsche Frage müsse so lange offengehalten werden, bis man sie durch Verhandlungen mit den Siegermächten im Rahmen einer gesamteuropäischen Lösung friedlich beilegen könne. Bis dahin müsse versucht werden, durch zunächst kleine, später größere Schritte menschliche Erleichterungen und Freizügigkeit in Ostdeutschland zu erreichen. Immer habe dabei das Prinzip zu gelten: keine Vorleistungen ohne fest zugesagte Gegenleistungen.[26]

Von Anfang der Regierungszeit der sozialliberalen Koalition an protestierten National-Konservative, National-Liberale und Vertreter der Vertriebenenverbände gegen die „Neue Ostpolitik“. Sie warfen dieser vor,

    sie verzichte ohne Not auf die deutschen Ostgebiete und schwäche dadurch die deutsche Position bei späteren Friedensverhandlungen,

    sie zementiere die Spaltung Deutschlands durch die internationale Aufwertung der DDR und durch deren Anerkennung als zweiter deutscher Staat,

    sie verletzte das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes,

    sie gebe das Selbstbestimmungsrecht des deutschen Volkes auf,

    sie gefährde die Sicherheit und Freiheit West-Berlins durch den Abbau der Bundespräsenz in der alten Hauptstadt und durch bilaterale Abmachungen mit der DDR, in die Berlin nicht mit einbezogen werde,

    sie untergrabe die Sicherheit der Bundesrepublik durch die Lockerung ihrer Bindungen an den Westen und bereite dadurch politisch und psychologisch ihrer späteren Neutralisierung den Weg und

    sie beschränke die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik durch ihre vertraglichen Abmachungen mit den Ostblockstaaten, besonders mit der Sowjetunion.[27]

Im Viermächteabkommen über Berlin oder Berliner Viermächteabkommen, kurz Berlinabkommen (auch: Berlin-Abkommen[1]), in der DDR als Vierseitiges Abkommen bezeichnet, wurden zwischen den vier Besatzungsmächten, der Französischen Republik, der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken, dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland und den Vereinigten Staaten von Amerika, im Rahmen der beginnenden Entspannung im Ost-West-Konflikt die Grundlagen zum Rechtsstatus der geteilten Stadt, zum Verhältnis des im Text stets Westsektoren Berlins genannten West-Berlins zur Bundesrepublik Deutschland sowie die Verbindungen dorthin festgelegt.

Das Abkommen unterzeichneten am 3. September 1971 im Amerikanischen Sektor Berlins im Gebäude des Alliierten Kontrollrates die Außenminister der vier Besatzungsmächte: Maurice Schumann für Frankreich, Andrej Gromyko für die Sowjetunion, Alec Douglas-Home für das Vereinigte Königreich und William Rogers für die Vereinigten Staaten. Es trat mit Unterzeichnung des Viermächte-Schlussprotokolls am 3. Juni 1972 in Kraft und galt bis einschließlich 2. Oktober 1990.[2]

Ziele

Die am 26. März 1970 aufgenommenen Verhandlungen zwischen Frankreich, den USA, dem Vereinigten Königreich und der Sowjetunion sollten folgende Berlin-Fragen klären:

    Fortsetzung des Viermächte-Status zumindest für West-Berlin, d. h. Einbindung und Verpflichtung der Sowjetunion in eine Berlin-Regelung,

    Sicherung West-Berlins auf Dauer,

    Ende der Störungen der Zugangswege,

    Erleichterungen für die Bewohner West-Berlins.

Inhalt

Grundlegendes

Das Viermächte-Abkommen über Berlin vom 3. September 1971 (BAnz Nr. 174/72 – Beil.), das erste Regierungsabkommen der Alliierten seit Beginn des Kalten Krieges, unterteilt sich in zwei Teile: Im ersten (allgemeinen) Teil ist nur von „dem betreffenden Gebiet“ die Rede, wogegen der zweite (besondere) Teil ausdrücklich nur die Westsektoren Berlins betrifft. Jedoch war „das betreffende Gebiet“ im ersten Teil für die UdSSR ebenfalls West-Berlin; für die Westalliierten galten lediglich die Bestimmungen des Teils II für Berlin (West) und der erste Teil für ganz Berlin. Dass die Auslegung dieses Faktums unterschiedlich erfolgte, war von vornherein klar, was sich auch aus der Präambel (Zitat: „unbeschadet ihrer Rechtsposition“) ergibt.

In dem Abkommen wird festgestellt, dass die Berliner Westsektoren auch weiterhin nicht von der Bundesrepublik Deutschland regiert werden und so wie bisher kein Bestandteil (konstitutiver Teil) der Bundesrepublik sind. Diese Regelung sorgte bis 1989/1990 für regelmäßige Auseinandersetzungen zwischen der Bundesrepublik und der DDR, wenn beispielsweise Bundesbehörden in West-Berlin errichtet wurden oder sich die Bundesrepublik in offiziellen Delegationen durch Personen mit ständigem Wohnsitz in den Westsektoren Berlins vertreten ließ.

Spezielles

    Verantwortlichkeiten und Rechte der vier Mächte in Berlin,

    Änderungen des Status Berlins nur durch alle vier Mächte möglich,

    Verpflichtung der UdSSR für die Transitwege,

    Bestätigung der besonderen Bindungen von West-Berlin an die Bundesrepublik, aber nicht als vollwertiger Bestandteil der Bundesrepublik Deutschland.

Ankunft der Außenminister der vier Mächte am Kontrollratsgebäude am Kleistpark in Berlin-Schöneberg zur Unterzeichnung des Schlussprotokolls am 3. Juni 1972

Im Abkommen wurde zunächst die Verantwortung der Vier Mächte über die Viersektorenstadt festgelegt. Der eigentliche akzeptierte, von den Westmächten vorgeschlagene Drei-Stufen-Plan (Viermächte-Abkommen, deutsch-deutsche Ausführungsvereinbarung und das Schlussprotokoll) sollte jegliche Diskrepanzen und Unklarheiten, die im Laufe der Zeit entstanden, regeln, doch aufgrund der weiter existierenden Meinungsverschiedenheiten der Siegermächte und der Eigeninterpretationen der Artikel kam es immer wieder zu Problemen.

Konkret verpflichtete sich die Sowjetunion zur Erleichterung des zivilen Transitverkehrs von der Bundesrepublik Deutschland nach West-Berlin. Des Weiteren garantierte der Vertrag die Aufrechterhaltung bzw. Weiterentwicklung der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und West-Berlin, wobei West-Berlin weiterhin kein Bestandteil im Sinne eines „konstitutiven Teils“ der Bundesrepublik war und auch nicht durch den Bund regiert werden konnte. Außerdem verpflichteten sich die Vertragspartner zur Verbesserung der Kommunikations- und Reisemöglichkeiten zwischen West- und Ost-Berlin sowie zwischen West-Berlin und der DDR. Und schließlich vereinbarten die vier Vertragspartner geringfügige Gebietskorrekturen (siehe: Berlin-Steinstücken), erlaubten internationale Konferenzen in West-Berlin und die Vertretung West-Berlins im Ausland durch die Bundesrepublik.

Das Viermächteabkommen war die Voraussetzung für das am 17. bzw. 20. Dezember 1971 unterzeichnete Transitabkommen sowie den am 21. Dezember 1972 unterzeichneten Grundlagenvertrag. Mit dem Berlinabkommen hatte die Sowjetunion die De-facto-Anerkennung der DDR durch die Westmächte und die Bundesrepublik erreicht und erkannte ihrerseits die enge Bindung von West-Berlin an die Bundesrepublik an.

Teil II des Abkommens stellte fest, dass die Weiterentwicklung der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und West-Berlin ausgebaut werden sollten, wobei West-Berlin weiterhin kein Bestandteil im Sinne eines konstitutiven Teils der Bundesrepublik war und auch nicht durch den Bund regiert werden konnte. Gleichzeitig wurde de facto – nicht eingetragen – vermerkt, dass entsprechend die Weiterentwicklung der Beziehungen zwischen der DDR und Ost-Berlin ausgebaut werden sollten, wobei Ost-Berlin weiterhin kein Bestandteil im Sinne eines konstitutiven Teils der Deutschen Demokratischen Republik war und auch nicht durch die DDR regiert werden konnte.

Text des Abkommens

Das Abkommen war in den drei gleichermaßen verbindlichen Sprachen Englisch,[3] Französisch[4] und Russisch[5] verfasst, mithin gab es keinen rechtsverbindlichen deutschen Text.[6] Entsprechend den unterschiedlichen Rechtspositionen und Zielen stimmten die von den beiden deutschen Staaten benutzten Übersetzungen bei einigen Formulierungen nicht überein, wie beispielsweise:[7]

    Quadripartite (en) / quadripartite (fr) / Четырехстороннее (ru) → Viermächte- (BR Dtld.) / vierseitiges (DDR)

    ties (en) / liens (fr) / связи (ru) → Bindungen (BR Dtld.) / Verbindungen (DDR) (zwischen Berlin (West) und der Bundesrepublik)

Folgen

Als Ergebnis der neuen Ostpolitik der sozialliberalen Koalition unter Bundeskanzler Willy Brandt (Aufgabe der Hallstein-Doktrin, Unterzeichnung von Moskauer und Warschauer Vertrag im Jahr 1970) brachte das Berlinabkommen wesentliche Fortschritte für die Berliner Bevölkerung und war zugleich ein wichtiger Schritt auf dem Weg zur Neugestaltung der deutsch-deutschen Beziehungen, wie es sich im 1972 geschlossenen Grundlagenvertrag zwischen der Bundesrepublik und der DDR manifestierte.

In der Folge trat eine Entspannung um West-Berlin ein, wenn auch der Grundkonflikt um den Viermächte-Status Berlins weiterbestand.

Es gab weiterhin viele Konflikte hinsichtlich der Bundespräsenz in West-Berlin, z. B. bei der Errichtung des Umweltbundesamtes. Herbert Wehners Vorschlag für den Umgang mit dem Abkommen lautete: „Strikt einhalten, voll anwenden und nicht dran rumfummeln, und nichts draufsatteln.“[6] Die sowjetische Haltung wurde mit den Worten „strikt anhalten, voll einwenden“ karikiert.

Siehe auch

    Statut (Völkerrecht)

    Passierscheinabkommen (ab 1963)

    Übereinkommen zur Regelung bestimmter Fragen in bezug auf Berlin (1990)

Literatur

    Heinrich Kipp: Einige Aspekte des Viermächtabkommens über Berlin vom 3. September 1971. In: Hans Hablitzel, Michael Wollenschläger (Hrsg.): Recht und Staat. Festschrift für Günther Küchenhoff zum 65. Geburtstag am 21.8.1972. Halbband 2. Duncker & Humblot, Berlin 1972, ISBN 3-428-02769-8, S. 817–825.

    Ernst R. Zivier: Der Rechtsstatus des Landes Berlin. Eine Untersuchung nach dem Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971. 3. Auflage. Berlin Verlag, Berlin 1977, ISBN 3-87061-173-1.

    William Durie: The United States Garrison Berlin 1945–1994. Mission Accomplished. Berlin 2014, ISBN 978-1-63068-540-9 (englisch).

    Andreas Wilkens: Der unstete Nachbar. Frankreich, die deutsche Ostpolitik und die Berliner Vier-Mächte-Verhandlungen 1969–1974 (= Schriftenreihe der Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte. Band 60). Oldenbourg, München 1990.

Grundlagenvertrag und Transitabkommen

Grundlagenvertrag oder Grundvertrag ist die Kurzbezeichnung für den Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik. Er wurde am 21. Dezember 1972 geschlossen, am 11. Mai (Bundesrepublik) bzw. 13. Juni 1973 (DDR) ratifiziert[1] und trat am 21. Juni 1973 in Kraft.

Zeitliche Übersicht der Ostverträge, 1963–1973

Geschichte

Dem Grundlagenvertrag gingen eine Reihe anderer Verträge im Rahmen der neuen Ostpolitik voraus. Unter Bundeskanzler Willy Brandt wurde dadurch eine Kehrtwende von der Hallstein-Doktrin zur innerdeutschen Politik des „Wandels durch Annäherung“ eingeläutet. Am 12. August 1970 war ein Vertrag der Bundesrepublik mit der Sowjetunion geschlossen worden (Moskauer Vertrag), am 7. Dezember 1970 mit der Volksrepublik Polen (Warschauer Vertrag), am 3. September 1971 war das Viermächteabkommen über Berlin getroffen worden, als ergänzende Vereinbarung dazu hatten die Bundesrepublik und die DDR das Transitabkommen über die Durchreise zwischen West-Berlin und der Bundesrepublik und den Verkehrsvertrag über Reiseerleichterungen geschlossen. Nach dem Grundlagenvertrag wurde noch am 11. Dezember 1973 der Prager Vertrag mit der ČSSR geschlossen.

Die Verhandlungen zum Grundlagenvertrag wurden vom Staatssekretär im Bundeskanzleramt (und späteren Bundesminister für besondere Aufgaben) Egon Bahr – für die Bundesrepublik Deutschland – und dem Staatssekretär Michael Kohl – für die DDR – geführt. Der Vertrag wurde daraufhin am 21. Dezember 1972 in Ost-Berlin von beiden unterzeichnet.

Die Vertragsverhandlungen gingen nur mühsam voran, da die DDR sich anfangs nur zu Verhandlungen bereit erklärte, wenn die Deutsche Demokratische Republik nach Abschluss des Vertrages völkerrechtlich anerkannt werde. Diese Forderung konnte die sozialliberale Koalition nicht erfüllen, da sie damit gegen das Wiedervereinigungsgebot im Grundgesetz verstoßen hätte. Von der Bundesrepublik Deutschland wurde der DDR daher bis zum Ende lediglich die staatsrechtliche Anerkennung ausgesprochen, auch wenn ihr Status als Völkerrechtssubjekt vom Bundesverfassungsgericht bestätigt wurde. Die Bundesrepublik bekräftigte aber bereits im Moskauer und Warschauer Vertrag den Status quo und die staatliche Souveränität der DDR. Nach Abschluss des Moskauer Vertrages ließ Walter Ulbricht Verhandlungen ohne Vorbedingungen zu.

Vereinbarungen

Pressegespräch nach der Unterzeichnung des Vertrages am 21. Dezember 1972. Egon Bahr (links) und Michael Kohl beantworten Fragen von Journalisten.

Der Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und der DDR besteht aus zehn Artikeln:

    In Artikel 1 wird die Entwicklung gutnachbarlicher Beziehungen auf gleichberechtigter Basis vereinbart.

    In Artikel 2 bekennen sich die beiden Staaten zu den Grundsätzen der Vereinten Nationen.

    In Artikel 3 verpflichten sie sich, bei der Beilegung von Streitigkeiten auf Gewalt zu verzichten und die gegenseitigen Grenzen zu achten. Die „Unverletzlichkeit der Grenzen“ schließt eine Grenzänderung in beidseitigem Einvernehmen jedoch nicht aus.

    In Artikel 4 wird bestimmt, dass keiner der beiden Staaten den anderen international vertreten kann.

    In Artikel 5 versprechen die beiden Staaten, dass sie sich am Prozess der Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa beteiligen und die Abrüstungsbemühungen unterstützen werden.

    In Artikel 6 vereinbaren die beiden Staaten, dass die Hoheitsgewalt sich auf das eigene Staatsgebiet beschränkt und sie gegenseitig die Selbständigkeit und Unabhängigkeit in inneren und äußeren Angelegenheiten respektieren.

    In Artikel 7 werden Abkommen über Zusammenarbeit auf einer Reihe von Gebieten (unter anderem Wirtschaft, Wissenschaft, Post- und Fernmeldewesen, Kultur und Sport) in Aussicht gestellt.

    In Artikel 8 wird der Austausch von Ständigen Vertretern vereinbart.

    Artikel 9 bestimmt, dass der Vertrag frühere Verträge nicht berührt.

    In Artikel 10 wird die Ratifikation und das Inkrafttreten geregelt.

Auf eine Regelung der offenen Vermögensfragen konnten sich die Vertragsparteien nicht einigen.

Vor der Unterzeichnung der Verträge übergab Egon Bahr den Brief zur deutschen Einheit, in dem festgestellt wurde, dass der Vertrag „nicht im Widerspruch zu dem politischen Ziel der Bundesrepublik Deutschland steht, auf einen Zustand des Friedens in Europa hinzuwirken, in dem das deutsche Volk in freier Selbstbestimmung seine Einheit wiedererlangt.“

Widerstände

Plakat der CDU gegen den Grundlagenvertrag

Der Grundlagenvertrag war politisch und rechtlich umstritten. Die CDU/CSU-Fraktion hatte Vorbehalte gegen den Vertrag, da er wesentliche Punkte nicht enthielt: Zum Beispiel wurde er nicht unter den Vorbehalt eines anzustrebenden Friedensvertrags gestellt, es wurden keine Regelungen über den Status von Berlin getroffen, und die Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte wurden nicht erwähnt. Die menschlichen Erleichterungen würden nicht ausreichend abgesichert und Begriffe wie Einheit der Nation, Freiheit und Menschenrechte würden nicht oder nur ungenügend behandelt.

Der Vertrag wurde jedoch mit 268 gegen 217 Stimmen vom Deutschen Bundestag ratifiziert. Im Bundesrat wurde er von der Mehrheit der CDU/CSU-regierten Länder abgelehnt. Da jedoch eine Überweisung an den Vermittlungsausschuss nicht beschlossen wurde, war das Gesetz verabschiedet.

Bundesverfassungsgericht

Am 22. Mai 1973, drei Tage vor der Debatte zur Ratifizierung des Grundlagenvertrages im Bundesrat, beschloss die Bayerische Staatsregierung, ihn vom Bundesverfassungsgericht prüfen zu lassen.[2] Am 28. Mai strengte sie sodann das Normenkontrollverfahren an. In der Begründung wurde bemängelt, dass der Vertrag unter anderem das grundgesetzliche Wiedervereinigungsgebot und die Fürsorgepflicht gegenüber Deutschen in der Deutschen Demokratischen Republik verletze, da keine Interventionen zu ihrem Schutz mehr stattfinden könnten. Für Berlin habe er zudem nur eingeschränkt Geltung. Das Verfassungsgericht wies die Klage am 31. Juli 1973, kaum 10 Wochen nach Einreichung, ab und entschied, dass der Vertrag mit dem Grundgesetz vereinbar sei, allerdings nur in einer relativ engen verfassungskonformen Auslegung. Es äußerte sich in seinem Urteil ausführlich und grundlegend zum Fortbestand des deutschen Staates, d. h. zum Status quo, wie dieser sich seit 1945 herausgebildet hatte. Die damalige Bundesrepublik war demnach nicht Rechtsnachfolger, sondern vielmehr identisch mit dem Deutschen Reich als Völkerrechtssubjekt (die räumliche Ausdehnung betreffend jedoch nur teilidentisch).

In den Entscheidungsgründen wurde festgestellt, dass die mit dem Grundlagenvertrag vereinbarte Anerkennung der DDR eine „faktische Anerkennung besonderer Art“ sei. Das Grundgesetz verbiete die definitive Anerkennung der Teilung Deutschlands, eine mögliche gesamtdeutsche Zukunft offenzuhalten sei Verfassungspflicht des westdeutschen Staates. Alle Deutschen hätten nur die eine, in der Verfassung verankerte deutsche Staatsangehörigkeit. Das Wiedervereinigungsgebot sei nicht nur eine politische Absichtserklärung, sondern binde nach wie vor alle Verfassungsorgane. Der Weg zur Wiedervereinigung bleibe aber den politisch Handelnden überlassen. Der Vertrag selbst bildete neben bestehenden „eine zusätzliche neue Rechtsgrundlage […], die die beiden Staaten in Deutschland enger als normale völkerrechtliche Verträge zwischen zwei Staaten aneinander binden“ sollten.[3]

Diese Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht spielte bei der Herstellung der Einheit Deutschlands 1990 eine nicht unwesentliche Rolle. Sie wurde durch die erhalten gebliebene Staatsangehörigkeit für alle Deutschen und die Beitrittsmöglichkeit der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes nach Artikel 23 GG erleichtert.[4]

Folgen

1973: Die Fahnen der Bundesrepublik und der DDR vor dem UNO-Hauptquartier in New York City

Am 2. Mai 1974 nahmen die Ständigen Vertretungen ihre Arbeit auf. Als Ständiger Vertreter der Bundesrepublik bei der DDR wurde Günter Gaus, als Ständiger Vertreter der DDR in der Bundesrepublik Michael Kohl akkreditiert.

Beide Staaten vereinbarten, dass sie sich um Mitgliedschaft bei den Vereinten Nationen bewerben würden. Am 18. September 1973 wurden sie schließlich als 133. und 134. Mitglied aufgenommen.

Folgende Einzelverträge wurden in den folgenden Jahren geschlossen:

    25. April 1974: Abkommen über Gesundheitswesen

    30. März 1976: Abkommen über Post- und Fernmeldeverkehr

    16. September 1978: Vereinbarung über den Bau einer Autobahn zwischen Hamburg und Berlin

    29. November 1978: Regierungsprotokoll über die „Überprüfung, Erneuerung und Ergänzung der Markierung der zwischen der Bundesrepublik und der DDR bestehenden Grenze“

    21. Dezember 1979: Abkommen über Zusammenarbeit im Veterinärwesen

    30. April 1980: Vereinbarung über den Bau einer Autobahn zwischen Berlin und Herleshausen, den Ausbau des Mittellandkanals und den zweigleisigen Ausbau der Eisenbahnverbindung zwischen Berlin und Helmstedt

    6. Mai 1986: Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik über kulturelle Zusammenarbeit[5]

……………….

ls Transitabkommen wird das Abkommen zwischen der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland über den Transitverkehr von zivilen Personen und Gütern zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Berlin (West) bezeichnet.[1] Es wurde zwischen den Staatssekretären Egon Bahr (Bundesrepublik) und Michael Kohl (DDR) ausgehandelt und am 17. Dezember 1971 in Bonn unterzeichnet. Am 3. Juni 1972 trat es in Kraft.

Im Rahmen der neuen Ostpolitik der Regierung Brandt/Scheel, die durch einen „Wandel durch Annäherung“ eine deutliche Verbesserung der innerdeutschen Beziehungen erreichen wollte, war Gegenstand des Abkommens gem. Art. 1 „der Transitverkehr von zivilen Personen und Gütern auf Straßen, Schienen- und Wasserwegen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Westsektoren Berlins – Berlin (West) durch das Hoheitsgebiet der Deutschen Demokratischen Republik.“

Das Transitabkommen wurde noch vor dem Grundlagenvertrag geschlossen.

Grundlagen

Grundlage für dieses Abkommen war das zwischen den Alliierten geschlossene Viermächteabkommen vom 3. September 1971, welches ebenfalls am 3. Juni 1972 in Kraft trat.[2] Die Sowjetunion garantierte darin erstmals seit 1945 den ungehinderten Transitverkehr zwischen der Bundesrepublik und West-Berlin.[3] Wenn auch die West-Sektoren „so wie bisher kein Bestandteil (konstitutiver Teil) der Bundesrepublik Deutschland sein und auch weiterhin nicht von ihr regiert werden“ sollten, so sollten doch „die Bindungen zwischen den Westsektoren Berlins und der Bundesrepublik Deutschland aufrechterhalten und entwickelt werden.“ Die den zivilen Verkehr betreffenden konkreten Regelungen sollten die beiden deutschen Staaten im Rahmen der in Anlage I zum Viermächteabkommen niedergelegten Grundsätze selbst regeln.[4][5][6]

Die Regelung des Interzonenverkehrs wurde seit 1945 von den Vier Mächten in Anspruch genommen. Der deutschen Seite kam im Rahmen des Transitregimes auf den Zugangswegen zwischen der Bundesrepublik und West-Berlin nur eine untergeordnete Rolle zu. Ihr war es verwehrt, über die Gegenstände der Transitregelung frei zu disponieren. Sie hatte vielmehr lediglich die Befugnis, nach Maßgabe einer von den Vier Mächten fest umrissenen, besatzungsrechtlichen Ermächtigung das Viermächte-Abkommen insoweit durch eigene Regelungen auszufüllen. Das innerdeutsche Transitabkommen wurde daher auch als „Ausführungs- und Ergänzungsabkommen zum Viermächte-Abkommen“ bezeichnet.[7]

Zuvor hatten die Bundesrepublik Deutschland und die UdSSR im Moskauer Vertrag vom 12. August 1970 die innerdeutsche Grenze als unverletzlich anerkannt.[8]

Inhalt

Die einzelnen Bestimmungen mussten dem Charakter eines Ausführungs- und Ergänzungsabkommens entsprechend mit der Anlage I zum Viermächteabkommen vereinbar sein, was schon in der Präambel zum Ausdruck kommt, die ausdrücklich auf eine Übereinstimmung mit dem Viermächteabkommen verweist. Die Botschafter der drei Westmächte haben nach der Paraphierung diese Konformität gegenüber der deutschen Bundesregierung schriftlich bestätigt.[9]

Gegenstand

→ Hauptartikel: Transitverkehr durch die DDR

Gegenstand des Abkommens war der Transitverkehr von zivilen Personen und Gütern auf Straßen, Schienen- und Wasserwegen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Westsektoren Berlins durch das Hoheitsgebiet der Deutschen Demokratischen Republik (Art. 1). Er sollte über die vorgesehenen Grenzübergangsstellen und Transitstrecken „in der einfachsten, schnellsten und günstigsten Weise erfolgen“ (Art. 2, 3).

Ein LKW wird an der innerdeutschen Grenze verplombt.

Güterverkehr

Für die Beförderung von zivilen Gütern im Transitverkehr konnten amtlich verschlossene Straßengüterfahrzeuge, Eisenbahngüterwagen und Binnenfrachtschiffe benutzt werden (Art. 6).

Die in Art. 6 und 7 enthaltenen Vorschriften über die Verplombung von Fahrzeugen im Güterverkehr gaben bis in die technischen Details hinein nur das wieder, was in der Anlage I zum Viermächte-Abkommen in Ziffer 2 a und b vorgesehen war.

Personenverkehr

Visaeinträge der Behörden der DDR

Für Transitreisende in Kraftfahrzeugen sowie durchgehenden Autobussen und in den Reisezügen ohne Verkehrshalt auf dem Gebiet der DDR wurden Visa an den Grenzübergangsstellen erteilt (Art. 4). Reisende, ihre Transportmittel sowie Fahrpersonal von Gütertransportmitteln sollten nicht durchsucht werden.

Mit dem Abkommen wurde unter anderem vereinbart, dass die Ausstellung von Visa an den Grenzkontrollstellen der DDR direkt am Fahrzeug der Reisenden zu erfolgen habe und dass eine Kontrolle der Gepäckstücke unterbleibe. In die Pässe wurde dabei ein zweifarbiger Visavermerk gestempelt. Die Farben wechselten jedes Jahr. Für Einwohner West-Berlins wurde ein extra Blatt in den (grünen) „behelfsmäßigen“ Berliner Personalausweis eingelegt. Der von der Bundesrepublik ausgestellte Reisepass für Einwohner West-Berlins wurde von den Behörden der DDR nicht anerkannt. Bei Nutzung von durchgehenden Zugverbindungen wurden Visa von den Kontrollorganen der DDR während der Fahrt erteilt. Der Visavermerk bei dem Transit mit der Bahn war einfarbig schwarz.

Missbrauch der Transitwege

Aus Sicht der DDR bestand eine erhöhte Gefahr, dass die Transitstrecken für Fluchtversuche oder unkontrollierte und somit unerwünschte Kontakte zwischen West-Berlinern bzw. Bundesbürgern und Bürgern der DDR genutzt werden könnten. Daher wurde in Art. 16 und 17 explizit festgehalten, was als Missbrauch des Transitabkommens gewertet und strafrechtlich verfolgt werden könnte:

    1. Ein Mißbrauch im Sinne dieses Abkommens liegt vor, wenn ein Transitreisender nach Inkrafttreten dieses Abkommens während der jeweiligen Benutzung der Transitwege rechtswidrig und schuldhaft gegen die allgemein üblichen Vorschriften der Deutschen Demokratischen Republik bezüglich der öffentlichen Ordnung verstößt, indem er

    a) Materialien verbreitet oder aufnimmt;

    b) Personen aufnimmt;

    c) die vorgesehenen Transitwege verläßt, ohne durch besondere Umstände, wie Unfall oder Krankheit, oder durch Erlaubnis der zuständigen Organe der Deutschen Demokratischen Republik dazu veranlaßt zu sein;

    d) andere Straftaten begeht oder

    e) durch Verletzung von Straßenverkehrsvorschriften Ordnungswidrigkeiten begeht.

    Im Falle hinreichenden Verdachts eines Mißbrauchs werden die zuständigen Organe der Deutschen Demokratischen Republik die Durchsuchung von Reisenden, der von ihnen benutzten Transportmittel sowie ihres persönlichen Gepäcks nach den allgemein üblichen Vorschriften der Deutschen Demokratischen Republik bezüglich der öffentlichen Ordnung durchführen oder die Reisenden zurückweisen.

Das Abkommen sah ferner vor, dass ein Vergehen auch durch die Behörden der Bundesrepublik strafrechtlich verfolgt werden sollte, sofern der Verstoß zu einem Zeitpunkt entdeckt wurde, zu dem sich der Verursacher bereits außerhalb der DDR befand.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs verstieß ein entgeltlicher Fluchthelfervertrag weder gegen ein gesetzliches Verbot (§ 134 BGB) noch gegen die guten Sitten (§ 138 BGB).[10][11] Einwände der DDR, diese Rechtsprechung verstoße „gegen Geist und Buchstaben“ des Transitabkommens und die Verpflichtung der Bundesregierung zur Verhinderung von Missbrauch wies die Bundesregierung mit der Begründung zurück, die bundesdeutschen Gerichte seien unabhängig und der Einwirkung der Bundesregierung entzogen.[12]

Abgaben, Gebühren und andere Kosten

Mit Art. 18 wurde zudem geregelt, dass die für die Benutzung der Transitwege anfallenden Kosten fortan nicht mehr direkt vom Reisenden zu bezahlen waren, sondern nunmehr in einer jährlichen Pauschalsumme durch die Bundesrepublik beglichen wurden. Dieser Passus stellte für die Reisenden eine immense Erleichterung dar. Hierzu heißt es im Vertragstext:

    1. Abgaben, Gebühren und andere Kosten, die den Verkehr auf den Transitwegen betreffen, einschließlich der Instandhaltung der entsprechenden Wege, Einrichtungen und Anlagen, die für diesen Verkehr genutzt werden, werden von der Bundesrepublik Deutschland an die Deutsche Demokratische Republik in Form einer jährlichen Pauschalsumme gezahlt.

    2. Die von der Bundesrepublik Deutschland zu zahlende Pauschalsumme umfaßt:

        a) die Straßenbenutzungsgebühren;

        b) die Steuerausgleichsabgabe;

        c) die Visagebühren;

        d) den Ausgleich der finanziellen Nachteile der Deutschen Demokratischen Republik durch den Wegfall der Lizenzen im Linienverkehr mit Autobussen und der Erlaubniserteilung im Binnenschiffsverkehr sowie entsprechender weiterer finanzieller Nachteile.

    Die Pauschalsumme wird für die Jahre 1972 bis 1975 auf 234,9 Millionen DM pro Jahr festgelegt.

    3. Die Bundesrepublik Deutschland überweist die Pauschalsumme jährlich bis zum 31. März, erstmalig bis zum 31. März 1972, auf ein Konto bei einer von der Deutschen Demokratischen Republik zu bestimmenden Bank in der Bundesrepublik Deutschland zugunsten der Deutschen Außenhandelsbank AG in Berlin.

    4. Die Höhe der ab 1976 zu zahlenden Pauschalsumme und die Bestimmung des Zeitraumes, für den diese Pauschalsumme gültig sein soll, werden im zweiten Halbjahr 1975 unter Berücksichtigung der Entwicklung des Transitverkehrs festgelegt.

Die Bedeutung des Artikels 18 geht auch aus einem Schriftwechsel, den beide Vertragspartner während der Vertragsverhandlungen führten, hervor. Dabei wurde vereinbart, dass dieser Artikel vorab bereits zum 1. Januar 1972 in Kraft trat. Die jährlichen Pauschalsummen wurden, wie vereinbart, regelmäßig dem Verkehrsaufkommen auf den Transitstrecken angepasst und beliefen sich letztlich im Jahre 1989 auf 860 Millionen DM.

Transitkommission

Das Abkommen sah in Art. 19 die Bildung einer „Kommission zur Klärung von Schwierigkeiten und Meinungsverschiedenheiten bei der Anwendung oder Auslegung dieses Abkommens“ vor. Sie wurde von Vertretern beider Verkehrsministerien geleitet und trat auf Ersuchen eines Vertragspartners zusammen. Die gemeinsame Transitkommission hat bis 1990 etwa 50 mal getagt. Häufigster Grund war der Protest der DDR gegen die Nutzung von Transitstrecken durch Fluchthelfer.[13]

Auswirkungen

In den Folgejahren wurde der Transitverkehr durch die DDR zunehmend verbessert.[14] So wurden Vereinbarungen hinsichtlich einer Erneuerung der Autobahn-Transitstrecke Berlin–Hannover (heutige BAB 2), der Einrichtung einer Autobahnverbindung zwischen Berlin und Hamburg (heutige BAB 24, der Verkehr führte bis Mitte der 1980er Jahre über die Fernstraße 5), die Einrichtung des Grenzübergangs Staaken/Eisenbahn sowie weiterer Verbesserungen getroffen. Die von der Bundesrepublik hierfür übernommenen Kosten beliefen sich bis 1990 auf insgesamt 2.210,5 Millionen DM, wobei der Bau der Autobahnstrecke Berlin–Hamburg mit 1,2 Milliarden DM den größten Anteil ausmachte.

Personen mit ständigem Wohnsitz in den Westsektoren Berlins

Mit Vereinbarung vom 20. Dezember 1971 wurde der Reise- und Besucherverkehr von Personen mit ständigem Wohnsitz in den Westsektoren Berlins für Reisen nach Berlin (Ost) und das Hoheitsgebiet der DDR geregelt.[15] Es trat ebenfalls zusammen mit dem Viermächteabkommen in Kraft. Personen mit ständigem Wohnsitz in Berlin (West) konnte einmal oder mehrmals die Einreise zu Besuchen von insgesamt dreißig Tagen Dauer im Jahr aus humanitären, familiären, religiösen, kulturellen und touristischen Gründen genehmigt werden. Erforderlich waren ein gültiger Personalausweis und die Einreisegenehmigung, für die Ausreise dann die Ausreisegenehmigung der DDR.

SW: innerdeutsche beziehungen deutsch-deutsche beziehungen deutschlandpolitik ddr brd westdeutschland ostdeutschland ostzone sowjetzone kalter krieg verhandlungen wirtschaftsbeziehungen diplomatische beziehungen  geheime kontakte geheimverhandlungen sed cdu spd fdp ostpolitik devisen  innerdeutscher handel spionage agenten  nachrichtendienste  top secret archive  parteibeziehungen  sozialdemokraten sozialdemokratische  wirtschaftskontakte kultur kulturelle kontakte geheimdienste mfs stasi staatssicherheit  deutschlandpolitik neue ostpolitik verbündete alliierte  westberlin west-berlin ostberlin ost-berlin bonn  wandel druch annäherung  reformen  ostverträge innerdeutsche grenze deutsch-deurtsche grenze zonengrenze interzonenverkehr  zentralkomitee politibüro  aussenministerium innerdeutsches ministerium ministerium für innerdeutsche beziehungen gesamtdeutsche beziehungen  deutsch-deutsche beziehungen swing  ddr-mar west-mark d-mar

Als innerdeutsche Beziehungen oder deutsch-deutsche Beziehungen werden die politischen, diplomatischen, wirtschaftlichen, kulturellen und menschlichen Kontakte zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) zur Zeit der deutschen Teilung zwischen 7. Oktober 1949 und 3. Oktober 1990 bezeichnet.

Zeitabschnitte

Nachkriegszeit

→ Hauptartikel: Deutschland 1945 bis 1949 und Rechtslage Deutschlands nach 1945

Deutschland 1947:

vier Besatzungszonen, Gesamt-Berlin, das Saarland und die unter fremder Verwaltung stehenden deutschen Ostgebiete

Nach der bedingungslosen Kapitulation der Wehrmacht im Mai 1945 zerbrach die Anti-Hitler-Koalition zwischen den USA und der Sowjetunion, und die Idee der Teilung des besiegten Landes wurde von nun an durch den aufkommenden Ost-West-Konflikt (Kalter Krieg) bestimmt, der die innerdeutsche Spaltung zum Exempel für den die Welt entzweienden „Eisernen Vorhang“ werden ließ.

Wichtige Wegmarken der allmählichen Abgrenzung waren der US-amerikanische Marshallplan 1947 sowie die westliche Währungsreform und die Berlin-Blockade 1948. Die Integration der westlichen Besatzungszonen in die Gemeinschaft der Westmächte und die des östlichen Teils in das System der Sowjetunion begleitete schließlich 1949 die Gründung der Bundesrepublik Deutschland und diejenige der DDR.

Zuspitzung des Kalten Krieges

Der Ausbruch des Koreakrieges 1950 führte in Westdeutschland zu einer intensiven Debatte über eine deutsche Wiederbewaffnung als Beitrag zur Verteidigung Westeuropas im Rahmen einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG). 1955 mündete die Diskussion im Beitritt zum westlichen Militärbündnis der NATO und dem Aufbau einer Verteidigungsarmee, der Bundeswehr.

Wirtschaftlich wurde die junge Bundesrepublik auf der Basis der Römischen Verträge von 1957 an die Westmächte gebunden, was zu einer Mitgliedschaft in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) führte, den Vorformen der heutigen Europäischen Union (EU). Die DDR wurde währenddessen in den Ostblock eingegliedert: Die DDR trat dem Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW) und mit ihrer neu gegründeten Nationalen Volksarmee dem Warschauer Pakt bei.

August 1961: Wasserwerfer beschützt den Bau der Berliner Mauer

Während es Bundeskanzler Konrad Adenauer gelang, die Bundesrepublik Deutschland schrittweise an den Westen anzunähern, das Land mit seinen europäischen Nachbarn zu versöhnen und in Frankreich einen engen Partner zu finden, profitierten die Bundesbürger vom Wirtschaftswunder, dem durch die Marktwirtschaft bescherten Aufschwung. Die DDR-Regierung setzte hingegen auf Fünfjahrespläne und konnte die wirtschaftliche Situation nur langsam stabilisieren. Aus Mangel an freien Wahlen fehlte es der SED außerdem an Legitimität, was unter anderem zum Aufstand vom 17. Juni 1953 führte, der mit sowjetischer militärischer Hilfe beendet wurde.

Am 13. August 1961 teilte das kommunistische Regime Berlin durch den Bau der Berliner Mauer de facto in Ost- und West-Berlin. Damit setzte die DDR der zunehmenden Abwanderung der leistungsstarken Bevölkerung und verbliebenen Hoffnungen auf eine baldige Wiedervereinigung ein vorläufiges Ende. Die DDR wurde auf diese Weise stabilisiert. Die in der DDR verbliebenen Menschen hatten nicht mehr die Möglichkeit, über West-Berlin in den Westen zu gelangen und mussten sich mit dem Regime arrangieren.

Bis zum Bau der Berliner Mauer 1961 gab es ungefähr vier Millionen Übersiedler aus der DDR in die Bundesrepublik und nahezu 400.000 Übersiedler aus der Bundesrepublik in die DDR.[1][2]

Westdeutsche Entspannungspolitik

Die Kubakrise von 1962, als die Welt am Rande eines Atomkrieges stand, markierte den Wendepunkt des Kalten Krieges, hin zu einer Kooperations- und Entspannungspolitik, die sich durch ein verändertes Klima auch auf die innerdeutschen Beziehungen auswirkte.

Dennoch gab es letztmals bei den Olympischen Sommerspielen 1964 in Tokio eine gesamtdeutsche Mannschaft. Zugleich begann die Bundesrepublik, politische Häftlinge aus den Gefängnissen der DDR freizukaufen.[3][4]

Vorsitzender des Ministerrats Willi Stoph (links) und Bundeskanzler Willy Brandt in Erfurt 1970, das erste Treffen der Regierungschefs der beiden deutschen Staaten

Die neue Ostpolitik der sozialliberalen Regierung unter Bundeskanzler Willy Brandt hatte an einer politischen Annäherung einen entscheidenden Anteil. Bereits in der Zeit vor der Großen Koalition, welche 1966 die Ära Adenauer beendete, hatte Brandt zusammen mit seinem Pressesprecher Egon Bahr diese außenpolitischen Leitgedanken der „Politik der kleinen Schritte“, dem „Wandel durch Annäherung“ und der „menschlichen Erleichterungen“ vorbereitet. Innerhalb von nur drei Jahren kam es nach dem symbolischen Auftakt mit dem Erfurter Gipfeltreffen 1970 zu den Ostverträgen mit Moskau, Warschau und Prag, dem Viermächteabkommen über Berlin, der Gewaltverzichtserklärung gegenüber den osteuropäischen Staaten und dem Grundlagenvertrag mit der DDR.[5] Erstmals wurden damit anerkannt, dass die Hoheitsgewalt jedes der beiden Staaten sich auf sein Staatsgebiet beschränkt. Außerdem wurden die Unabhängigkeit und Selbständigkeit jedes der beiden Staaten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten respektiert. Strategien wie die Hallstein-Doktrin, die von der DDR mit der Ulbricht-Doktrin beantwortet worden war, wurden mit Art. 4 des Grundlagenvertrags überwunden, in dem beide Seiten davon ausgehen, „dass keiner der beiden Staaten den anderen international vertreten oder in seinem Namen handeln kann.“ Gleichwohl haben sich die Bundesrepublik Deutschland und die DDR nicht als selbständige Staaten im völkerrechtlichen Sinne anerkannt. Deshalb wurden keine Botschafter entsandt, sondern ständige Vertreter mit Sitz bei der jeweiligen Regierung in Bonn und Ost-Berlin ausgetauscht, für die das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen entsprechend galt. Am 14. März 1974 wurde das Protokoll über die Einrichtung in Bonn unterzeichnet.[6][7] Für die Ständige Vertretung der DDR in Bonn war nicht das Auswärtige Amt, sondern das Bundeskanzleramt zuständig,[8] für Angelegenheiten der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland in Ost-Berlin das Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten der DDR.[9]

Am 7. Mai 1974 trat Willy Brandt nach der Guillaume-Affäre zurück.

Die Politik der Normalisierung diente gleichwohl der Entschärfung des internationalen Ost-West-Konfliktes und setzt die Voraussetzung für die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) 1975 und die Gespräche über Truppenbegrenzungen. Doch wurde durch das erreichte „geregelte Nebeneinander“ der Status quo derart zementiert, dass nach mehr als 20 Jahren in beiden deutschen Staaten nur noch wenige an die Realisierbarkeit einer Wiedervereinigung glaubten.

In der DDR reagierte man auf die neuen Entspannungsentwicklungen mit neuer Abgrenzung, um eine eigene staatliche Identität zu finden. Mit der Bereitschaft zum Dialog hatte der Staat internationale Anerkennung erlangt. 1973 wurden die Bundesrepublik und die DDR Mitglieder der UNO. Durch die zunehmende wirtschaftliche Leistung stieg auch das Selbstbewusstsein der Nation, was 1974 die Volkskammer dazu bewog, die Begriffe deutsche Nation und Wiedervereinigung aus der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik zu streichen. Dass eine zu große Eigenständigkeit auch zum Konflikt mit der Sowjetunion führen konnte, hatte 1971 bereits Walter Ulbricht zu spüren bekommen, der wegen seiner Reformverweigerung in der Funktion als erster Sekretär der SED durch Erich Honecker ersetzt worden war.

1970 bis 1987

21. Juli 1985: Beispiel für Innerdeutsche Beziehungen – DDR-Feuerwehr-Auswahlmannschaft der Berufsfeuerwehren (helle Uniformen) und die einzige Sportwettkampf-Mannschaft des Deutschen Feuerwehrverbandes[10]

Die beiden Ölkrisen in den 1970er-Jahren wirken sich indessen verheerend auf die wirtschaftliche Entwicklung der DDR aus und führen zu Unzufriedenheit in der Bevölkerung, nicht aber zu strukturellen Reformen. Aufkommende oppositionelle Gruppen werden durch das engmaschige Spitzelnetzwerk der Staatssicherheit bekämpft, um die politische Stabilität im Land zu bewahren.

Eine Störung der innerdeutschen Beziehungen folgte durch die Spiegel-Veröffentlichung des Manifests des Bundes Demokratischer Kommunisten Deutschlands im Januar 1978.

Zwischenzeitlich werden die innerdeutschen Beziehungen von einer neuen Welle internationaler Aufrüstung belastet, die im NATO-Doppelbeschluss und der sowjetischen Besetzung Afghanistans 1979 ihren Höhepunkt fand. Innenpolitisch war die Regierung unter Bundeskanzler Helmut Schmidt diesen Belastungen nicht mehr gewachsen und ebnete schließlich einer schwarz-gelben Koalition unter Kanzler Helmut Kohl den Weg. Diese versuchte, den Kontakt zum deutschen Nachbarstaat, welcher auch durch Schmidts Besuch in der DDR 1981 gefestigt worden war, nicht abreißen zu lassen. Auch war es allein durch Milliardenkredite aus Westdeutschland möglich, die DDR vor dem finanziellen Ruin zu bewahren. Die Weigerung der SED, die von dem sowjetischen Staats- und Parteichef Michail Gorbatschow eingeleiteten Reformen auf die DDR zu übertragen, isolierte die SED-Diktatur teilweise auch innerhalb des kommunistischen Lagers.

1986 begründen Eisenhüttenstadt und Saarlouis die erste deutsch-deutsche Städtepartnerschaft.

Der jahrelang geplante Besuch Erich Honeckers in der Bundesrepublik Deutschland 1987 wurde von beiden Staaten als wichtiger Schritt in der Entwicklung der deutsch-deutschen Beziehungen bewertet. Die DDR-Führung sah das Ereignis als Höhepunkt der (De-facto-)Anerkennung.

1989/90

→ Hauptartikel: Wende und friedliche Revolution in der DDR

Gorbatschows Reformpolitik von „Perestroika“ und „Glasnost“ führte neben der spürbaren Entschärfung des internationalen Ost-West-Konfliktes durch verbindliche Abrüstungsvereinbarungen zwischen der UdSSR und den USA auch in den Einzelstaaten des Ostblocks letztlich zu den Revolutionen im Jahr 1989.

Montagsdemonstration in Leipzig am 16. Oktober 1989

Im Zeichen von Gorbatschows „Sinatra-Doktrin“ stand Moskau einer allmählichen Demokratisierung nicht mehr im Wege. So konnte Ungarn im August 1989 seine Grenze zu Österreich öffnen. Mit der einsetzenden Massenflucht erfuhren auch die Oppositionsbewegungen innerhalb der DDR neuen Zulauf, womit es zu landesweiten Montagsdemonstrationen kam. Am 9. November 1989 erklärte das Mitglied des Politbüros der SED Günter Schabowski auf einer Pressekonferenz die Reisefreiheit für DDR-Bürger, woraufhin alle innerdeutschen Grenzübergänge geöffnet wurden.[11] Der Berliner Mauerfall stellte einen Höhepunkt im Verlauf der friedlichen Revolution dar.

Das nun für eine Wiedervereinigung geöffnete „Zeitfenster der Geschichte“ bewegte alle Beteiligten zu schnellem Handeln: Die SED bot der Opposition Gespräche am Runden Tisch an, Helmut Kohl legte im Alleingang sein Zehn-Punkte-Programm zur Überwindung der Teilung vor. Die aus der Volkskammerwahl am 18. März 1990 hervorgegangene Regierung der DDR unter Lothar de Maizière schloss am 18. Mai 1990 den Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion ab.[12]

Unter Berücksichtigung der Vereinbarungen und Beschlüsse der Hauptsiegermächte aus der Kriegs- und Nachkriegszeit wurden mit dem Zwei-plus-Vier-Vertrag vom 12. September 1990 abschließende Regelungen in Bezug auf Deutschland getroffen. Das vereinte Deutschland umfasst danach die Gebiete der Bundesrepublik Deutschland, der Deutschen Demokratischen Republik und ganz Berlins. Es erhebt keine darüber hinausgehenden Gebietsansprüche gegen andere Staaten.[13] Die deutsche Frage gilt seitdem als politisch[14] und völkerrechtlich geklärt.[15]

Am 23. August 1990 beschloss die Volkskammer den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland nach Artikel 23 des Grundgesetzes.[16] Am 20. September 1990 stimmten der Deutsche Bundestag und die Volkskammer dem Einigungsvertrag mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit zu.[17] Mit Wirkung zum 3. Oktober 1990 wurden die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen Länder der Bundesrepublik Deutschland. Dieser Tag ist seitdem anstelle des 17. Juni als Tag der Deutschen Einheit ein gesetzlicher Feiertag.

Gedenktafel in Biedenkopf (2011) mit abgewandeltem Zitat aus der Nationalhymne

In der Nacht vom 2. zum 3. Oktober 1990 wurde am Reichstagsgebäude in Berlin um 0:00 Uhr die deutsche Bundesflagge gehisst. Das Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen wurde zum 1. Januar 1991 aufgelöst.[18]

Mit Organisationserlass des Bundeskanzlers vom 27. Oktober 1998 wurde ein Beauftragter der Bundesregierung für die neuen Bundesländer bestellt.[19]

Seit 2014 ist das Bundesarchiv alleiniger Herausgeber der Dokumente zur Deutschlandpolitik.[20]

Auch 30 Jahre nach Herstellung der Einheit Deutschlands bestehen signifikante Unterschiede in den Lebensverhältnissen der westlichen und östlichen Bundesländer.[21]

Verträge zwischen der Bundesrepublik und der DDR

Die Deutschlandpolitik bestand seit der Großen Koalition von 1966 vor allem darin, Verhandlungen und Verträge mit der DDR anzustreben. Seit 1969 wurden durch die SPD-geführten Bundesregierungen zahlreiche Verträge, Abkommen und Vereinbarungen geschlossen.[22][23] Art. 7 des Grundlagenvertrags sah Abkommen auf dem Gebiet der Wirtschaft, der Wissenschaft und Technik, des Verkehrs, des Rechtsverkehrs, des Post- und Fernmeldewesens, des Gesundheitswesens, der Kultur, des Sports, des Umweltschutzes und auf anderen Gebieten vor.

Dazu zählten:

    Postabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR vom 30. September 1971

    Transitabkommen vom 17. Dezember 1971

    Vereinbarung zwischen der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik und dem Senat über Erleichterungen und Verbesserungen des Reise- und Besuchsverkehrs vom 20. Dezember 1971[24]

    Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über Fragen des Verkehrs vom 26. Mai 1972[25] (Kleiner Grenzverkehr)

    Grundlagenvertrag vom 21. Dezember 1972

    Deutsch-deutsches Kulturabkommen vom 6. Mai 1986[26]

    Vertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1990

    Einigungsvertrag vom 31. August 1990

Innerdeutscher Handel

Der bereits 1946 aufgenommene Interzonenhandel wurde nach den Währungsreformen und den beiden Staatsgründungen am 20. September 1951 mit dem Abkommen über den Handel zwischen den Währungsgebieten der Deutschen Mark (DM-West) und den Währungsgebieten der Deutschen Mark der Deutschen Notenbank (DM-Ost) (Berliner Abkommen)[27] auf eine neue Grundlage gestellt. Mit einer Vertragsänderung am 16. August 1960 wurde der DDR ein zinsloser Überziehungskredit (Swing) eingeräumt.[28] Dieser sollte der Bundesrepublik auch als „politisches Instrument zur Sicherung des freien Zugangs nach Berlin“ dienen.[29][30] Da sich die beiden deutschen Staaten nicht als eigenständige Staaten im völkerrechtlichen Sinne anerkennen wollten, war für die innerdeutschen Wirtschaftsbeziehungen nicht das für den Außenhandel sonst gültige Außenwirtschaftsgesetz maßgeblich, sondern die Devisenbewirtschaftungsgesetze der Besatzungsmächte.[31][32] Damit war der innerdeutsche Handel (IdH) aus der Sicht der Bundesrepublik weder Außenhandel noch herkömmlicher Binnenhandel, sondern ein „Handel sui generis.“[33] Auch das Statistische Jahrbuch der Bundesrepublik Deutschland führte den Interzonenhandel und später den innerdeutschen Handel nicht unter der Rubrik „Außenhandel“, sondern ordnete ihn unter „Handel, Gastgewerbe, Reiseverkehr“ ein. Die DDR hingegen betrachtete den innerdeutschen Handel schon früh als Außenhandel und führte die Statistik darüber auch dementsprechend.[34] Zuständig war das Ministerium für Innerdeutschen Handel, Außenhandel und Materialversorgung.

Ein LKW wird an der innerdeutschen Grenze verplombt.

Der Warenaustausch wurde anhand von Warenlisten geregelt. Diese waren genehmigungspflichtig und mengen- und wertmäßig (anfangs in erheblichem Umfang) kontingentiert.[35][36][37] Der Zahlungsverkehr erfolgte nicht durch direkte Zahlungen zwischen den beteiligten Unternehmen, sondern wurde durch Verrechnung über verschiedene Unterkonten bei den Notenbanken der Bundesrepublik und der DDR abgewickelt.[38] Als Zahlungseinheit wurde die sogenannte Verrechnungseinheit (VE) vereinbart.[39]

Die beiden rohstoffarmen Volkswirtschaften tauschten mit einem Anteil von über 50 % im Wesentlichen Grundstoffe und Produktionsgüter aus. Während die Bundesrepublik vor allem chemische Erzeugnisse und hochwertige Rohstoffe (Steinkohle, Koks, Rohöl) sowie eiweißhaltige Futtermittel (5,1 %)[40] und Rohöle (2,5 %) in die DDR lieferte, bezog sie von dort neben veredelten Produkten wie Motorenbenzin, Heizöl und Kunststoffen auch Schlachtvieh (3,4 %), Getreide (2,1 %) und Süßwaren (1,5 %). Die Ausfuhren von Maschinen und Ausrüstungen in die Bundesrepublik war begrenzt, weil die in der DDR hergestellten Erzeugnisse auf dem westlichen Investitionsgütermarkt zu wenig konkurrenzfähig waren.[41]

Der Anteil des innerdeutschen Handels am gesamten Außenhandelsumsatz lag in den 1970er-Jahren in der Bundesrepublik bei durchschnittlich 5,1 %, in der DDR hingegen mit 9,4 % fast doppelt so hoch.[42] Die Vorteile, welche die DDR in Gestalt von Zins- und Zollersparnissen sowie Mehrwertsteuerkürzungen aus dem Innerdeutschen Handel zog, wurden für die 1980er Jahre auf rund 750 Mio. DM veranschlagt.[43]

Die Bürgschaft der gegenüber einem bundesdeutschen Bankenkonsortium für den der Außenhandelsbank der DDR gewährten Kredit in Höhe von 1 Mrd. DM vom 29. Juni 1983 hatte nicht nur wirtschaftliche Gründe, sondern wurde von der Bundesregierung auch politisch „als ein wichtiger Beitrag zur Verbesserung der Beziehungen zur DDR“ angesehen.[44][45]

Mit § 12 des Vertrags über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1990 wurde das Berliner Abkommen vom 20. September 1951 im Hinblick auf die Währungs- und Wirtschaftsunion angepasst. Der dort geregelte Verrechnungsverkehr wurde beendet und der Abschlusssaldo des Swing ausgeglichen. Bestehende Verpflichtungen wurden in Deutscher Mark abgewickelt. Der vollständige Wegfall der Warenkontrollen an der innerdeutschen Grenze war Folge des Einigungsvertrags.

Reiseverkehr

→ Hauptartikel: Interzonenverkehr und Transitabkommen

Von den Siegermächten wurden aufgrund der Zonenprotokolle nach Ende des Zweiten Weltkriegs die Demarkationslinien zwischen den vier Besatzungszonen festgelegt. Die Westgrenze der Sowjetischen Besatzungszone wurde mit den Staatsgründungen im Jahr 1949 zur innerdeutschen Grenze zwischen Westdeutschland und der DDR.

Der noch von den Alliierten eingeführte Interzonenpass wurde 1953 für Reisen aus der DDR nach Westdeutschland durch die sog. Personalbescheinigung ersetzt.[46] Für die Einreise in die DDR aus Westdeutschland waren ein amtlicher Personalausweis und die Vorlage einer Aufenthaltsgenehmigung des Rates des Kreises des zu besuchenden Ortes erforderlich, beim Betreten Ost-Berlins seit 1960 eine besondere Genehmigung.[47] Für Reisen zwischen Westdeutschland und West-Berlin reichte ein Personalausweis.

Im Juni 1968 wurde eine Pass- und Visapflicht eingeführt.[48][49]

Kontrollpassierpunkt Drewitz-Dreilinden (1972)

Am 12. August 1961 beschloss der Ministerrat der DDR nach einer entsprechenden Entschließung der Volkskammer vom Vortag, „an den Grenzen der Deutschen Demokratischen Republik einschließlich der Grenze zu den Westsektoren von Groß-Berlin“ eine Kontrolle einzuführen, „wie sie an den Grenzen jedes souveränen Staates üblich ist.“[50][51] Diese Grenzen durften von DDR-Bürgern nur noch mit besonderer Genehmigung passiert werden. Für das Überschreiten der Grenzen von Ost- nach West-Berlin war eine besondere Bescheinigung erforderlich. Der Besuch „von friedlichen Bürgern Westberlins in der Hauptstadt der Deutschen Demokratischen Republik“ war unter Vorlage des Westberliner Personalausweises möglich. Für den Besuch von Bürgern der westdeutschen Bundesrepublik in Ost-Berlin, für Reisen von Bürgern West-Berlins über die Verbindungswege der DDR ins Ausland sowie für den Transitverkehr zwischen West-Berlin und Westdeutschland durch die DDR blieben die bisherigen Kontrollbestimmungen in Kraft.

Der Beschluss trat am 13. August 1961 in Kraft und führte nicht nur zum Mauerbau in Berlin, sondern insgesamt zu einer signifikanten Verschärfung der deutsch-deutschen Reisebestimmungen.

Bestehende Genehmigungen für Reisen von DDR-Bürgern in das „kapitalistische Ausland“ wurden für ungültig erklärt und eingezogen. Nur in Fällen, in denen „ein berechtigtes staatliches, gesellschaftliches oder kulturelles Interesse“ vorlag, konnte ein erneuter Antrag beim Ministerium des Innern (Hauptverwaltung der Deutschen Volkspolizei) gestellt werden.[52] Personen im Alter bis zu 25 Jahren wurde die Ausreise verboten. Während vor dem Mauerbau jährlich rund 2,5 Mio. Reisegenehmigungen in die Bundesrepublik erteilt worden waren, wurden seitdem bis 1965 nur noch 623 Genehmigungen zur Reise nach Westdeutschland und 645 Passierscheine zum Betreten West-Berlins erteilt. Verhindert werden sollten Reisen, „bei denen keine unbedingte Notwendigkeit vorliegt oder bei denen der begründete Verdacht besteht, dass sie zum illegalen Verlassen der Deutschen Demokratischen Republik ausgenutzt werden sollen.“

1964 wurden die Reisebedingungen für Personen, die eine Alters-, Unfall- oder Invalidenrente bezogen, erleichtert, später auch für sog. Reisekader.[53][54]

DDR-Visum, 1974

Mit Anordnung vom 25. November 1964[55] war ein verbindlicher Mindestumtausch von Zahlungsmitteln fremder Währungen für private Besucher aus Westdeutschland eingeführt worden. Der Betrag je Tag der Dauer wurde von einem Gegenwert in Höhe von zunächst 5 auf zuletzt 25 DDR-Mark zu den in der DDR geltenden Umrechnungsverhältnissen festgelegt.[56]

Die Grenze durfte nur mit gültigen Dokumenten an den bestehenden Kontrollpassierpunkten überquert werden. Zuwiderhandlungen wurden nach § 8 des Passgesetzes von 1954,[57] ab Inkrafttreten des Strafgesetzbuchs zum 1. Juli 1968 nach § 213 StGB als ungesetzlicher Grenzübertritt mit Freiheitsstrafe bestraft.

Die Vereinbarung über Erleichterungen und Verbesserungen des Reise- und Besuchsverkehrs[58] ermöglichte ab 1972 zunächst Personen mit ständigem Wohnsitz in West-Berlin die Einreise nach Ost-Berlin und in die DDR aus humanitären, familiären, religiösen, kulturellen und touristischen Gründen. Der Verkehrsvertrag vom 26. Mai 1972[59] regelte dann den Verkehr in und durch die jeweiligen Hoheitsgebiete auf Straßen, Schienen- und Wasserwegen „entsprechend der üblichen internationalen Praxis auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und Nichtdiskriminierung.“ Am 30. Mai 1972 legte das Politbüro der SED dazu „Grundsätze für die Bearbeitung von Anträgen auf Ausreisen von Bürgern der DDR nach nichtsozialistischen Staaten […] und Einreisen von Bürgern der BRD in die DDR“ vor, konkretisiert durch Anordnung des Innenministers vom 17. Oktober 1972[60]. Reisen anlässlich von Geburten, Eheschließungen, lebensgefährlichen Erkrankungen und Todesfällen von Großeltern, Eltern, Kindern und Geschwistern konnten danach ein- oder mehrmals bis zu einer Dauer von insgesamt 30 Tagen jährlich genehmigt werden.[61] Personen, die weder dringende Familienangelegenheiten angeben konnten noch im Rentenalter waren, wurden praktisch keine Reisegenehmigungen erteilt. Es „kann daher für die Periode 1961–1975 durchweg von einem weitgehenden Reiseverbot gesprochen werden.“[62]

Auf den Transitautobahnraststätten kam es vielfach zu persönlichen Treffen, auch wenn die Reisenden dort mit einer Überwachung durch das Ministerium für Staatssicherheit rechnen mussten.[63] Durch die mit Verkehrsvertrag und Grundlagenvertrag einhergehenden Reiseerleichterungen für West-Deutsche (u. a. Aufenthalt in der gesamten DDR, freie Wahl des Grenzübergangs, Besuch auch bei Bekannten und nicht nur bei Verwandten, mehrmalige Reisen im Jahr, Touristenreisen, Zulassung des Pkw-Verkehrs, Öffnung neuer Straßenübergänge, grenznaher Verkehr) habe sich der Reiseverkehr mit der DDR im weiteren Verlauf der 1970er-Jahre dann „sprunghaft erhöht.“[64]

Nachdem Regierungsvertreter Günter Schabowski auf einer Pressekonferenz am 9. Oktober 1989 erklärt hatte, Privatreisen ins Ausland sollten ohne Vorliegen bestimmter Voraussetzungen (Reiseanlässe und Verwandtschaftsverhältnisse) beantragt werden können, wurden die Grenzübergänge in ganz Deutschland von Reisewilligen förmlich überrannt. Seitdem fanden de facto keine Grenzkontrollen mehr statt.[65]

Mit Verordnung vom 21. Dezember 1989 wurde die Visapflicht für Bürger der Bundesrepublik bei Einreise in die DDR aufgehoben,[66] mit Verordnung vom 16. Mai 1990 auch die Passpflicht.[67]

Seit dem 1. Juli 1990 fanden im Personenverkehr über die innerdeutschen Grenzen keine Kontrollen mehr statt. Deutsche und Ausländer, die die Einreisevoraussetzungen erfüllen, durften seitdem die innerdeutschen Grenzen an jeder Stelle überschreiten.[68][69]

Kulturaustausch

Hans Otto Bräutigam (li.) und Kurt Nier unterzeichnen am 6. Mai 1986 das deutsch-deutsche Kulturabkommen

Art. 7 des Grundlagenvertrags sah unter anderem den Abschluss von Abkommen auf dem Gebiet der Wissenschaft, Kultur und des Sports vor. Nach dem Scheitern erster Verhandlungsrunden in den 1970er-Jahren führten die 1983 wieder aufgenommenen Gespräche am 6. Mai 1986 zum Abschluss des Abkommens zwischen der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland über kulturelle Zusammenarbeit.[70][71]

Die Verhandlungen waren erschwert worden durch das Verständnis einer fortbestehenden einheitlichen deutschen Kulturnation auf westlicher Seite einerseits und der von Ost-Berlin vertretenen These einer eigenständigen sozialistischen Kultur andererseits, die sich nach 1945 im Ostteil Deutschlands entwickelt habe.[72] Gleichwohl prägten die „Stunde Null“ und die Auseinandersetzung mit dem kulturellen Bruch durch den Nationalsozialismus Kunst und Kultur im gesamten Nachkriegsdeutschland.[73] Bis zum Mauerbau 1961 gab es abseits der offiziellen Kulturpolitik einen „regen Austausch zu Fragen von Kunst, nationaler Einheit und politischen Konzepten“ zwischen west- und ostdeutschen Künstlern. Auf politischer Ebene war außerdem die Frage von „kriegsbedingt verlagerten Kulturgütern“ umstritten. Sie betraf von der seit 1945 im Ostteil Berlins gelegenen Museumsinsel im Zweiten Weltkrieg in den Westteil Deutschlands ausgelagerte Kunstwerke, die mit Gründung der Stiftung Preußischer Kulturbesitz 1957 im Westen verblieben waren. Konkret ging es neben der Büste der Nofretete um über 3000 weitere ägyptische Objekte, 2000 griechische Vasen und fast 6000 Gemälde.[74][75][76]

Nachdem die DDR ihre entsprechenden Besitzansprüche als Voraussetzung für eine Einigung überraschend zurückgestellt hatte, kam im Mai 1986 unter ausdrücklicher Ausklammerung dieser Fragen in einer gemeinsamen Protokollerklärung das besagte Abkommen zustande. Im November 1986 verständigten sich beide Seiten darauf, „dass Kulturgüter, die öffentlichen Eigentümern im jeweils anderen Teil Deutschlands gehören, an ihren ursprünglichen Standort zurückgeführt werden.“[77]

Auch ohne ein übergreifendes Abkommen hatte es bereits seit Mitte der 1970er Jahre Konzerte von DDR-Musikern wie Wolf Biermann in der Bundesrepublik gegeben, 1983 war Udo Lindenberg im Palast der Republik aufgetreten,[78] DDR-Künstler hatten 1977 an der documenta 6 in Kassel teilgenommen, es gab Auftritte der Berliner Philharmoniker unter Herbert von Karajan in Dresden, Gastspiele der West-Berliner Schaubühne in Chemnitz, Retrospektiven von Willi Sitte, Wolfgang Mattheuer oder Bernhard Heisig im Westen und Beiträge des jeweils anderen Staates auf Filmwochen. Autoren wie Anna Seghers, Christa Wolf oder Christoph Hein wurden im Westen verlegt.[79][80][81]

In Jahresarbeitsplänen über konkrete Kulturprojekte sollte dann das Abkommen von 1986 umgesetzt werden. So kam im Herbst 1986 die Ausstellung „Positionen – Malerei aus der Bundesrepublik Deutschland“ im Alten Museum in Ost-Berlin zustande.[82] Noch am Tag der Grenzöffnung, dem 9. November 1989, hatte der damalige Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen Johannes Rau im Rahmen der „Tage der Kunst und Kultur aus Nordrhein-Westfalen“ die Ausstellung „Zeitzeichen. Stationen Bildender Kunst in Nordrhein-Westfalen“ in Leipzig eröffnet.

Mithin kam das Kulturabkommen historisch zu spät, um noch besondere Wirkung zu entfalten.[83]

Siehe auch: Kultur in der DDR